记者： 汪苏     时间：2015年12月03日    来源：财新网

    拥有近1亿亩耕地、1779个国有农场、323万名职工，企业资产总额超过1万亿元（不包括土地等资源性资产）的农垦系统，在2014年实现了生产总值6500亿元。

　　随着《中共中央国务院关于进一步推进农垦改革发展的意见》（下称《意见》）于日前下发，农垦系统这个被视为“计划经济堡垒”的庞大国有农业体系的改革，再次启动。

　　10月中旬，《意见》经中央全面深化改革领导小组第十七次会议审议通过后，于12月1日晚正式对外公布。

　　一位知情人士曾告诉财新记者，国务院对于农垦系统改革的主要指导方针，是推进市场化，同时发挥国有企业优势，使农垦企业在农业现代化、中国农业“走出去”的过程中，起到示范带动作用。而作为主管部门的农业部对此相当重视。农业部的主要思路是争取中央支持，减免负担，并将这支农业“国家队”做大做强，打造国际级大粮商。

　　农垦系统是特定历史时期的产物。自1947年起，农垦系统便在中共第一代领导集体的决策及政府大规模投资开荒建场的基础上，逐渐发展起来，兼有屯垦戍边、保障供给、安置转业军人、探索现代农业发展道路等复合性功能。在农村普遍实行的“土地集体所有、家庭承包经营”之外，农垦系统形成了另一个独立而相当庞大的国有农场体系。

　　自1978年改革开放以来，一些农垦企业实施了“以理顺中央和地方管理关系”“经营职能和社会职能分离”等为重点的改革。不过，由于对农垦系统缺乏清晰定位等原因，改革的总体进程，远滞后于央企以及地方国企的改革。目前，大多数农垦企业仍然经营效率低下。

　　2015年11月初，农业部农垦局局长王守聪曾在《农民日报》撰文表示，推进农垦改革发展的根本着力点，是打造“国际大粮商”。在农垦系统的整体定位上，王守聪提出，要依托农垦基地和组织化优势，打造农业全产业链；以米业、乳业、种业、流通等为重点，组建“中垦”字头股份公司，加快以资本为纽带形成战略协同的全产业链布局。农垦系统要率先构建完整高效的现代农业生产体系、经营体系、产业体系，率先建设国家农产品品牌，把“大粮仓”打造成“大粮商”。

　　不少专家都曾指出，农垦系统在农业机械化、现代化上有优势，然而体制沉疴严重。这些问题包括政企不分、社企不分、产权不清、经营体制落后、央地管理体制未理顺、历史负担沉重等等。能否切实推进市场化改革，成为农垦改革成败的关键。

　　资本市场对农垦改革最大的热情，来自于盘活农垦系统国有土地资产的可能前景。“土地资源资产化和资本化”也是此次农垦改革的重点内容。

　　《意见》提出，用三年左右时间，基本完成农垦国有土地的使用权确权登记发证任务，工作经费由中央财政、地方财政和国有农场共同负担。同时，创新农垦土地资产配置方式。对农垦企业改革改制中，涉及的国有划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地等方式处置。有序开展农垦国有农用地使用权抵押、担保试点。

　　“深化农垦体制改革，要及早推动两个层次的体制改革，一是要推动垦区国有产权体制改革，一是推动农垦企业经营管理体制改革。”北京大学光华管理学院名誉院长、著名经济学家厉以宁曾就农垦改革评论如此表示。今年初，农业部农垦局与北京大学管理科学研究中心联合启动农垦改革发展重大战略问题课题研究，厉以宁担任顾问。

　　厉以宁认为，农垦改革的总目标，应该是把国有资源或者资产，包括土地、资本和人力等三方面搞活，更好地发挥效益。在上层，要组建农业投资集团公司，进行资源配置，对下级企业参股控股；在下层，要建立混合所有制的农垦企业，实行政资分开、政企分开。除了吸收民间资本外，应鼓励职工持股、对高管实施股权激励。

　　而在此次公布的《意见》中，一方面对坚持和发挥农垦系统的国有属性做了突出强调；一方面提出，着力深化农垦市场化改革，“推进政企分开、社企分开，确立国有农场的市场主体地位”。

　　《意见》还提出，集团化是垦区改革的主导方向。有条件的垦区，要整建制转换体制机制，建设大型现代农业企业集团。已组建集团公司的垦区，要加快推进直属企业整合重组，推动国有农场公司化改造，建设农业产业公司，构建以资本为纽带的母子公司管理体制。同时，完善现代企业制度，明晰产权关系，健全法人治理结构，不断提高内部管理水平和市场竞争力。

　　依据国企改革总体思路的“股权多元化”方针，《意见》也指出要“在确保国有资本控股前提下，积极引进战略投资者，依法推进集团公司股权多元化改革试点”。

　　推进管办分离 分解“办社会”职能

　　在推进“管办分离”方面，《意见》设置了改革“过渡期”。在过渡期内，整建制实行集团化改革的垦区，可保留省级农垦管理机构牌子，实行“一个机构、两个牌子”，同时要尽快过渡到集团化企业管理。农垦管理机关的人员，经批准可允许到农垦企业兼职，但应“从严掌握，且须严格执行兼职不兼薪的政策”。在改革过渡期后，不再加挂省级农垦管理机构牌子。

　　《意见》指出，将按照完善国有资产管理体制的总要求，明晰农垦国有资产权属关系，建立“符合农垦特点、以管资本为主”的监管体制。

　　“社企分开”的原则也将被进一步推进。《意见》提出，用3年左右时间，将国有农场承担的社会管理和公共服务职能，纳入地方政府统一管理，妥善解决其机构编制、人员安置、所需经费等问题，确保工作有序衔接、职能履行到位。

　　包括农垦系统下的公检法、基础教育、基本医疗和公共卫生等“办社会”职能，将一次性移交地方政府管理；暂不具备条件的，也要在一定过渡期内分步分项移交。

　　不过，从海南农垦系统的改革前例来看，农垦系统改革的难度非常大。海南农垦系统的改革从2008年就已启动，至今仍未全部完成。

　　在农垦系统中，围绕土地分配、农场职工和农场利益分配而生的纠纷始终绵延，甚至酿成了利益分配两极分化的倾向。对此，《意见》指出，将坚持和完善“以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制”，强化国有农场农业统一经营管理和服务职能，建立健全农场与职工间合理的利益分享和风险共担机制。

　　中国社科院农村发展研究所研究员李国祥等人曾建议，农垦系统的改革，应进一步推进土地、人力等资源配置市场化。比如，打破土地仅向农场职工发包的封闭性，让公开市场决定其流向。但这次公开的《意见》，并未在土地资源分配上推行完全的市场化，只提及将逐步建立“以劳动合同制为核心的市场化用工制度”。

　　作为“政企分开”“建立以管资本为主的监管体制”改革的一部分，农垦管理部门能否自我革命、转变职能，以及在改革转制过程中如何和国资委系统相协调，均是关乎改革成败的重要因素。

　　在此次公布的《意见》中，一方面述及改革过程中，“农垦管理部门要进一步简政放权，转变工作职能，创新工作方式”后，同时也强调要“切实履行行业指导管理、国有资产监管等职责，按组织程序推荐任命农垦企业负责人，加强企业负责人薪酬和业务费管理。不得擅自解散、下放、撤销国有农场，国有农场合并、分设、调整等体制变动，须征求上级农垦管理部门意见。”

　　垦区国有产权改革成重点