2016年1月28日     来源： 财新网

　　【财新网】（记者 汪苏）第18个聚焦“三农”问题的中央“一号文件”在1月27日晚发布。这也是中央“一号文件”自2004年起回归“三农”主题之后，连续第13年筹谋“农”事。今年“一号文件”的主题是“落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标”。

　　所谓“落实发展新理念”，即落实中共在十八届五中全会上提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”理念。按照五中全会精神布局“三农”，是今年“一号文件”的基本要求。

　　这份“一号文件”是在2015年“三农”领域矛盾显化、一些“农口”负责人称之为“前所未有之挑战”的情况下出台的。2013年以来，“一号文件”将视线重新聚焦于改革。经过三年酝酿，在汲取过去经验教训及现实矛盾倒逼的情势下，决策层对于粮食安全、农产品价格的形成机制、中国农业在全球农业中的定位、可持续发展等问题的认识更加深化清晰。通篇来看，市场理念、绿色发展理念作为基本精神，将总体得到贯彻。而一些重要改革，如粮食价格机制改革等，也有望迈出实际步伐。

　　融入全球市场 从被动转向主动

　　在这份长达六大部分、共分30点的“一号文件”〞中，第一部分即部署如何提升中国农业竞争力，足见其紧迫性。

　　2015年，国内外粮食价差进一步扩大。算上8000多万吨大豆，中国共进口粮食12477万吨，同比增长24.2%。随着中国农产品成本抬升，不断冲击关税保护“防线”，中国农业无可避免地将越来越成为世界市场的一部分。

　　文件在前言部分指出，“在受国际农产品市场影响加深背景下，如何统筹利用国际国内两个市场、两种资源，提升我国农业竞争力，赢得参与国际市场竞争的主动权，是必须应对的重大挑战”。这显示出中国有意从被动承受国际市场冲击，转向更积极地主动参与全球市场建设。

　　在中国农业的国内自身能力建设方面，文件提出的建设方针，涵盖了高标准农田、农田水利、农业科技、农业机械、现代种业、培育新型经营主体、服务主体等关乎农业竞争力的几乎所有关键领域。

　　粮食安全理念日显更新

 　　“增产粮食进国库、进口粮进市场”的现实，让更多政策制定者和研究者认识到，粮食并非越多越好。

　　尤为值得注意的是，文件将结构调整、按照资源禀赋生产，视为提升中国农业竞争力的重要因素。中央提出，调整国内农业生产结构和区域布局，使之与市场需求、资源禀赋相适应；并首次在“一号文件”中提出“大食物观”，要求面向整个国土资源，全方位、多途径开发多元化食物。同时，强调利用好国际国内两个市场，使对外贸易与国内农业发展相互促进，利用国际市场促进国内农业的结构优化，缓解资源环境压力。

　　这些思路，说明了决策层进一步更新了对粮食安全的理念。不过，中央强调的底线也仍然坚守——即“口粮绝对安全、谷物基本自给”。但从文件精神中，仍能看到从追求粮食数量绝对增长，向“藏粮于地”思维的转变。

　　在当前进口粮冲击市场严重的情况下，中央加强了对粮食进口的控制。文件明确提出，利用关税配额和国营贸易调控好大宗农产品进口，增强预见性和可控性。

　　主粮价格形成机制改革有望启动

　　农业问题是一个连环扣，想要调结构、降价格、去库存，则农产品的托市收购制度不得不改，甚至还是改革的牛鼻子。当前生产和收储结构矛盾最突出的玉米，将率先进行改革。

　　文件要求，坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法。2016年，小麦、稻谷的最低收购价制度将继续执行；已经试点两年的新疆棉花、黑龙江大豆的目标价格制度，将继续深入推进。对于玉米，则将按照市场定价、价补分离的原则，推进临时收储制度改革。

　　改革的基本方向是，“使玉米价格在反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立玉米生产者补贴制度”。

　　具体怎么改？这是真正的难题，但文件并未给出明确的措施。国务院参事、国家发改委原副主任杜鹰近期在清华大学举办的一场“三农”论坛上透露原委，原来，“价格下调多少？补多少？怎么补，各部门有不同意见。”

　　杜鹰建议，中国可考虑迈过如价格补贴等，受WTO规则限制、对贸易有较大扭曲作用的黄箱补贴政策，直接向绿箱、蓝箱政策迈进。比如，可以考虑设定旱地综合补贴，将对玉米和大豆的补贴统筹考虑。中央农村工作领导小组副组长、中农办主任陈锡文，近期也曾表达过将黄箱补贴改为绿箱补贴的思路。

　　所谓“黄箱补贴”，是指价格补贴和与农产品现期产量、面积等挂钩的直接补贴等对贸易有较大扭曲作用的补贴，是WTO农业协议规定不禁止但须承诺逐渐削减的补贴类型。中国加入世贸组织时承诺，农产品“黄箱补贴”不得超过产值的8.5%。

　　而“绿箱补贴”则是指无贸易扭曲作用或此类作用非常小的国内支持措施，包括一般服务、与生产不挂钩的直接收入支持、环境保护补贴等，WTO对此无限制。
 

　　今年将探索休耕轮作试点

　　此外，在这份“一号文件”中，“加强资源保护和生态修复，推动农业绿色发展”被放在相当重要的第二部分，这也显示了决策层在农业发展理念上的切实转变。

　　在政策界，“休耕”在2015年上半年，仍是一件极具争议的事。但随着库存矛盾凸显以及中央对绿色发展理念的强调，“休耕”在中共十八届五中全会上，终于被正式提出。

　　今年的“一号文件”要求，通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式开展试点，重点是地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区。退耕还林、退耕还草规模都将进一步扩大。

　　农村产权改革犹有遗珠

　　不过，虽然整份“一号文件”不乏亮点，但总体而言，却仍未显示出足够的突破性。欲化解资源配置优化障碍、促进中国农业竞争力提升、推动农民进城，和实现农民财产权利的许多关键性障碍，并未在这份文件中看到破除的锁钥。

　　例如，欲实现“加快农业现代化实现全面小康目标”，绕不开两件事。一是农村产权改革；二是农民进城。

　　众所周知，产权是农村最核心的问题。不解决产权问题，农业、农村、农民就难以摆脱须等待“一号文件”一再“扶助”的弱势地位，也难以释放自身活力和能量。“还权赋能”当是中央最应许以农民、农村之事。

　　但农村产权制度改革已是中国改革的深水区。从中共十八届三中全会以来，农村产权改革便囿于各种“框框”，缺乏有效推进。一些改革试点，无论是经营性集体建设用地入市试点，还是农地经营权、农民住房抵押试点等，都绕开了根本性的制度改革，只选择在现有框架内，释放极其有限的空间。这势必难以有效解放农村生产力。

　　农地产权不稳定不完整，严重影响了土地流转和土地投资，也必然制约农业竞争力的提升；宅基地、集体建设用地无法有效盘活，不仅农民无法实现其财产权利，还影响现代农业资金投入。

　　土地资源低效利用甚至无效利用，致使中国的土地供应扭曲，甚至拖缓了中国经济增长模式的转变。一些政策研究者已经认识到，中国农村改革推进至今，如何处理集体产权、改革集体经济组织，势必成为必须直面的问题。更有不少人建议，必须让农民、农民财产，能够跳出“集体”，流动起来。

　　而欲富裕农民、提高中国农业竞争力，必须减少农民，改变农村人地关系比，这也是一些有识者早已清醒认知的理念。但户籍改革、促使进城农民能够落户，或至少在移入地能享有基本公共服务的配套措施，还须跟上脚步。此外，如何推进已经提上日程的粮食价格形成机制改革等，亦考验决策者的改革决心和执行面的操作能力。

　　中国农村改革经过30多年起伏，一些已经被实践检验过的“常识”基本应该明确：对于市场，逆势而为，难免终尝苦果；对于农民，放活权利并给予制度性保障，胜于在税费等方面多予、少取。