2016年3月18日     作者：叶兴庆     来源：中国经济时报
 
    农村集体产权制度改革并不是新鲜事。改革开放以来，实行家庭承包经营，实现了土地所有权和承包经营权的分离；推行乡镇企业改制，建立起现代企业制度；推行股份合作制改革，把集体资产折股量化到集体成员，实行按股分红；推行集体林权制度改革，把林木所有权和林地承包经营权落实到户；一些地方还实行了小型农田水利产权制度改革。但这并不意味着我们对农村集体产权制度的认识有多么深刻。
    推进农村集体产权制度改革需要回答三个关键问题
    改革越往前走，需要回答的理论、法律、政策、实践问题越是复杂。其中，最为关键的是三个问题。
    第一，集体产权归谁所有。根据《宪法》第六条规定，集体所有制是我国两大公有制形式之一。但长期以来关于农村集体资产归谁所有、集体所有权的权利主体究竟是谁，一直没有一个明确、统一的说法。《宪法》第六条使用的是“劳动群众集体所有”，《民法通则》第七十四条使用的是“劳动群众集体所有”、“村农民集体所有”和“集体经济组织所有”，《土地管理法》第八条使用的是“农民集体所有”，《物权法》第五十九条使用的是“成员集体所有”。由此可见，在集体产权的权利主体上，按时间顺序，先后有“劳动群众集体所有”、“村农民集体所有”、“集体经济组织所有”和“成员集体所有”等四种不同表述。我们主张沿着《物权法》的思路界定集体产权的权利主体，明确规定集体产权属于成员集体所有，而不是集体经济组织或村民委员会所有，更不是村干部所有。
    第二，集体产权归谁支配。由谁代表“成员集体”来支配集体产权、集体所有权的行使主体是谁，也是长期以来没有厘清的一个关键问题。根据《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第十条、《农村土地承包法》第十二条和《物权法》第六十条的规定，村（组）集体经济组织或者村民委员会（村民小组）都可以经营、管理土地等集体资产。根据《村民委员会组织法》第八条规定，由村民委员会管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产。我们认为，尽管集体成员与自治成员的成员权取得方式有本质区别，但在农村人口不流动的情形下，是由村（组）集体经济组织还是由村民委员会（村民小组）支配集体资产，并没有本质区别。随着农村人口流动现象增多，一些地方，特别是城郊农村，集体成员与自治成员的重合度逐步下降，继续由村民委员会行使集体资产的支配权，容易导致对集体经济组织成员财产权利的侵犯。在这些地方，有必要尽快建立集体经济组织，由其代表“成员集体”行使对集体资产的支配权利。
    第三，集体产权归谁用益。成员权制度是农村集体所有制区别于全民所有制、城镇集体所有制的重要方面，也是农村集体所有制区别于共有、合有、总有等团体所有制的重要方面。进一步健全成员权制度，明确界定什么人有权成为集体成员、集体成员具有什么权利，是推进农村集体产权制度改革最基础、最重要的一项工作，也是最容易引起纠纷的一项工作。虽然《物权法》已经有成员权制度的萌芽，但成员权的内涵需要具体化，“成员集体所有”的法律性质和内涵需要进一步明确，成员资格认定的具体标准需要作出法律规定，集体经济组织成员权利与村民自治权利的关系有待厘清。一些地方提出，集体资产股份应“量化到人、确权到户”，以家庭为单位实行股权固化和“增人不增股、减人不减股”，这种做法的利弊究竟如何权衡？实行土地承包关系长久不变和“生不增、死不减”，特别是一旦外部人员通过行使抵押权、继承权等途径获得原先只有集体成员才能取得的宅基地使用权、集体资产股权，将对成员权制度、进而对农村集体所有制和农村社会治理体制带来怎样的影响？这些问题都需要回答清楚。
    推进农村集体产权制度改革需要采取差异化战略
农村集体产权制度改革涉及我国基本经济制度和农村基本经营制度，涉及经济、法律和社会的方方面面，涉及不同主体的利益诉求，问题十分复杂。不能齐步走、一刀切，必须区别不同情况分类推进。
    第一，国家、集体、成员利益统筹兼顾。推进农村集体产权制度改革，核心是要在国家、集体与成员之间合理分割集体资产的产权。在国家与集体之间，重点是按照规划和用途管制的要求，赋予农村集体经营性建设用地直接进入城乡统一的建设用地市场的权能；改革征地制度，缩小征地范围，赋予农村集体更大的土地发展权。在集体与成员之间，重点是赋予成员对承包地更完整的权能、对集体资产股份更大的权能、对宅基地和住房财产权更充分的权能。推进这些领域的确权赋能，涉及国家、集体、农民之间利益关系的深刻调整。比如，集体经营性建设用地入市产生的增值收益，如何在国家与集体之间分配，需要有各方能够接受的解决方案。又如，实行承包地“三权分置”后，所有权如何体现、承包权如何稳定、经营权如何放活，需要清晰界定各自的权利边界。再如，在宅基地长期持有和住房流转交易中，集体所有权如何体现，也需要有个说法。
    第二，资源性、公益性、经营性资产分类推进。农村集体资产类型多样，包括土地等资源性资产、学校等公益性资产、厂房等经营性资产。各类集体资产产权制度改革进展不一、要求各异，必须分类推进。由于土地不能实行私人所有，各类集体土地的产权制度改革重在寻找更有效的集体所有制实现形式，在国家、集体、成员之间重新分割占有、使用、收益、处分权能。对公益性资产，重点是探索有利于降低运行成本、提高服务效能的管理模式。经营性资产的可变现、可分割、可交易性更高，可以实行灵活多样的改制模式，对物业、集体经营性建设用地使用权等以租赁经营为主、收益稳定而透明的集体资产，可实行股份合作制改革，在维持集体统一经营与明晰成员权利之间达成新的平衡；对征地补偿费等现金资产，可以直接分配给集体成员。
    第三，一般农区、城郊地区、城市化地区各有侧重。各地农村发展不平衡，有些地方除土地外没有其他集体资产、土地增值空间很小，有些地方经营性资产较多、土地增值潜力较大，必须因地制宜推进农村集体产权制度改革。一般农区主要是对各类土地资产和农民住房财产进行确权登记颁证，完善承包地经营权流转制度，建立集体成员认定制度。城郊地区集体资产产权制度改革任务较重，既要对经营性资产进行全面清产核资、折股量化到人，也要对各类土地资产进行改革，而且土地产权制度改革的侧重点也有别于一般农区。在土地已全部城市化、集体成员已全部市民化、社区公共产品已全部由政府承担，集体成员对集体资产管理意见较大、问题较多的城市化地区，集体所有制的存在逻辑不复存在，改革的尺度可以更大些。
    今后几年农村集体产权改革的关键环节
    根据2016年中央一号文件精神，今后几年需要抓准、抓紧、抓好以下关键环节：
    一是确权登记颁证。这是深化农村集体产权制度改革的基础性工作。因为短期内需要付出较多人力财力，而大多数人眼前难以从中受益，一些地方缺乏开展这项工作的积极性。必须看到，付出是短期、一次性的，收益是长期、渐进的。要按照到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证的要求，继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点，明确和提升农村土地承包经营权确权登记颁证的法律效力，探索对通过流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证。对集体经营性资产，重点是推进股份合作制改革，将其折股量化到本集体经济组织成员。集体资产所有权确权存在遗留问题的地方，要严格按照产权归属，把农村集体资产的所有权确权到相应的组、村或乡镇农村集体经济组织成员集体，并依法由集体经济组织代表成员集体行使所有权。
    二是探索还权赋能。农村集体产权权能残缺，国家对集体产权赋能不足、集体与成员权利边界模糊不清，是目前我国农村集体产权制度存在的突出问题。要按照党的十八届三中全会《决定》精神，积极探索还权赋能改革。在承包地方面，要稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，尽快明确农村土地承包关系长久不变的具体规定，研究制定稳定和完善农村基本经营制度的指导意见；依法推进土地经营权有序流转，搞好232个县（市、区）承包土地的经营权抵押贷款试点。
    在宅基地方面，要完善宅基地权益保障和取得方式，探索农民住房保障新机制；搞好59个县（市、区）农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款试点。在集体经营性建设用地方面，要按照同权同价、流转顺畅、收益共享的原则，为符合规划和用途管制的存量土地，以出让、租赁、入股等方式入市交易开辟通道，适当提高农民集体和个人分享的增值收益，抓紧出台土地增值收益调节金征管办法。在农村土地征收方面，重点是缩小征收范围，规范征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。在集体经营性资产方面，以多种形式的股份合作制改革为基础，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出和抵押、担保、继承权。
    此外，还可探索将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益。
    三是规范流转交易。在确权、赋能的基础上，发育农村产权市场，引导农村产权规范流转交易，是提高农村要素资源配置和利用效率、彰显农村产权价值、增加农民财产性收入的必然要求。鉴于还权赋能是一个渐进的过程，有些仅限于试点地区，因此流转交易要遵从必要的约束。如对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内；农民获得的集体资产股权，现阶段流转交易的受让人也要限定在本集体经济组织内部。同时，需要注意的是，适应农村人口流动需要，逐步增强农村集体产权的流动性也是大势所趋。《深化农村改革综合性实施方案》提出，“探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制”、“在有条件的地方开展农民土地承包经营权有偿退出试点”。党的十八届五中全会《建议》明确要求，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。2016年中央一号文件也提出，“完善和拓展城乡建设用地增减挂钩试点，将指标交易收益用于改善农民生产生活条件”、“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁投入、谁受益的原则返还指标交易收益”。落实这些改革举措，需要尽快明确农民退出的这些成员权利由谁承接，如何保障指标交易收益真正惠及集体成员。
    农村集体产权制度改革涉及广大农民切身利益，涉及一系列法律法规的修订，必须稳妥推进、试点先行、依法改革。为调动基层改革积极性，应尽快制定促进农村集体产权制度改革的税收优惠政策。
（作者为国务院发展研究中心农村部部长）