2016年4月11日 来源：金融时报
2013年11月12日，党的十八届三中全会正式提出将“发展普惠金融”作为全面深化改革的重要内容之一。而普惠金融的根在农村，对“三农”的金融服务是普惠金融的根本所在。因为普惠金融实质上就是注意支持弱势群体的金融，农村相比城市是弱势的，农业相比工业是弱势的，农民相比城里的多数人是弱势的。
农村普惠金融的内涵与特征
普惠金融这一概念是由联合国在2005年正式提出来的。所谓普惠金融，就是能够有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系。那么农村普惠金融就是自愿地建立在对“三农”收益预期之上的以“三农”为服务对象的金融供给安排，其主要任务就是让列于正规金融体系之外的普通农户、农村中小微企业、各类新型农村经济组织以及其他金融需求主体，能及时有效地获取价格合理、便捷安全的金融服务。
一个供求结构协调的农村普惠金融体系应具备“一体两翼一前提”特征。“一体”是指可得性或机会平等性。这是农村普惠金融体系建设的最终目标，即要能够为所有农村金融需求主体的有效需求提供价格合理、便捷安全的金融服务。“两翼”是指便利性和实用性。便利性指的是农村金融机构网点的设立要广泛且布局合理。既可以通过线下的物理网点提供服务，如柜台服务、ATM自助服务；也可以利用互联网技术提供线上服务，如网银服务、手机银行服务。实用性指的是要结合农村金融需求主体的实际需要进行金融产品和服务创新。不仅向客户提供存款、取款、转账、汇兑、结算服务，还应当提供融资、代缴费、养老金支付等金融服务。“一前提”是指商业可持续性。“普惠金融问题本质上是发展问题，也包括普惠金融自身的不断发展。”如果普惠金融无法实现商业可持续，就意味着政府需要不断地进行投入或补贴。其实质是以政府来替代市场，这与政府的财政转移支付以及公益资助并没有本质区别，同时也与十八届三中全会提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”背道而驰。因此，有盈利前景但融资难的经济主体应当成为普惠金融的主要惠及对象，而对于那些既没有盈利前景又无法获得融资的经济主体来说，通过其他途径而非金融的方式改善生活水平可能更为合适。上述四个方面是相互依存，密不可分的统一整体。
农村普惠金融的理念深化与实践创新
农村普惠金融是一种新的金融发展理念，源自于对农村经济与金融关系认识的不断深化，亦即农村金融理论的不断深化。农村金融发展理论大致经历了农业信贷补贴论（农村金融管制论）、农村金融市场论和农村金融不完全竞争论三个发展阶段。而与此同时，在不同金融发展理论的指导下，农村金融的改革实践也在发生着不同的变化。
农业信贷补贴论是20世纪80年代以前农村金融理论界占主导地位的传统学说，该学说认为，由于农村居民特别是贫困阶层没有储蓄能力以及农业的弱质性，有必要从农村外部注入政策性资金，并建立非营利性的专门金融机构来进行资金分配，这实质上是一种供给驱动理论，秉承的是一种福利主义发展理念。实践中，发展中国家建立了大量由政府主导的政策性金融机构，个人或国际机构的捐助以及软贷款设立了大量公益性小额信贷项目，同时采取强硬措施排挤民间金融。我国1993年开始设立公益性小额信贷项目（截至目前仍有300多个项目在运行），1994年设立农业发展银行，1999年对农村合作基金会进行清理整顿。 Ronald I. McKinnon和Shaw指出，发展中国家存在着“金融抑制”现象，使得经济与金融发展处于相互制约的恶性循环状态，并提出了“金融深化”的政策主张，并取代了“农业信贷补贴理论”。该理论认为，农村居民和贫困阶层有储蓄能力，没有必要从农村外部注入政策性资金，农村金融机构的主要功能是农村内部的金融中介，储蓄动员是关键。在这一理论指导下，发展中国家虽然开始关注农村金融需求，但更多的还是从调整供给结构方面进行农村金融改革，秉承的是一种市场原教旨主义的发展理念。实践中，我国1997年开始大量撤并农村商业性金融机构、农业发展银行业务不断萎缩和商业化、农村信用社启动商业化改革，同时人民银行开始推动正规金融机构全面开展小额信贷业务。
20世纪90年代以来，东南亚等地区和国家发生了严重的金融危机，揭示了市场机制并不是万能的。Hellmann & Stieglitz的“金融约束”理论指出了市场的不完善性以及政府干预农村金融发展的必要性，进而使得在实践中“金融约束理论”逐渐占据了主导地位。在这一理论的指导下，发展中国家开始秉承制度主义发展理念，并从供求双方来推动农村金融改革。实践中，我国自2005年开始从增量和存量两个方面推进改革，如小额贷款公司试点、新型农村金融机构试点、差异化的存款准备金率和监管政策、成立邮政储蓄银行，农业发展银行不断扩大业务范围，农业银行股份制和“三农”县域事业部制改革，扶贫贷款发放方式改革、农业保险改革试点以及农村金融产品和服务方式创新改革试点等；对涉及需求的农村基本经济制度、土地流转、生产组织形式、农田水利、农业科技、供销流通、税费减免和增加补贴等方面的改革也同步推进。
但总体来看，我国农村金融改革的实践效果并不尽如人意，这已是共识。究其根源，农村金融供求结构性不匹配是导致目前我国农村金融改革发展困境的症结所在。政府的强势主导和农户的弱势依靠所共同编制出的“内生不能、内化无力”成为了我国农村金融发展困境的典型写照。但上述实践历程也为十八届三中全会“供求结构协调农村普惠金融发展”理念的提出奠定了基础，并在近两年针对我国农村普惠金融体系中的两大“软肋”——合作性金融缺失和政策性金融弱化，出台了相应的改革措施，2014年的“中央1号文件”专门提出要“发展新型农村合作金融组织”，并在2015年的《中共中央国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》中提出要依托供销合作社“稳步开展农村合作金融服务”；国务院于2015年4月12日正式批准由人民银行等有关部门提出的中国三大政策性银行改革方案，中国农业发展银行要坚持以政策性业务为主体。同时，为全面推进我国普惠金融发展，2015年12月31日，国务院印发了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，对我国普惠金融发展的总体思路、机构体系、产品和服务手段、基础设施建设、法律法规体系、政策引导和激励作用、教育与消费者权益保护以及组织保障和推进实施等方面做出了全面规划部署。有理由相信，在决策层高度重视和各项政策措施的强力推动下，我国农村普惠金融的改革实践一定会取得显著的成效。