2016年4月28日      来源：中国经济时报
 
　　4月25日，财政部和农业部联合发布《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》(以下简称《通知》)。《通知》指出，2016年起，在全国全面推开农业“三项补贴”改革，将农业“三项补贴”，即农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴，合并为农业支持保护补贴，政策目标调整为支持耕地地力保护和粮食适度规模经营。
　　国务院发展研究中心农村经济研究部原部长徐小青在接受中国经济时报记者采访时表示：“原来我国的农业保护政策以价格保护政策为主，随着市场的变化，特别是国际市场价格的变化，价格保护会导致市场供求关系发生扭曲，所以近来年的政策在逐渐由价格补贴向收入补贴转型调整。农业‘三项补贴’改革将会促使支农政策‘黄箱’改‘绿箱’。”
 
　　全面推开农业“三项补贴”改革建立在试点取得预期效果的基础上。2015年，财政部、农业部印发了《关于调整完善农业三项补贴政策的指导意见》，开始了“三项补贴”改革试点。安徽、山东、湖南、四川和浙江等5个省各自选择了一部分县市开展农业“三项补贴”改革试点。试点将80%的农资综合补贴存量资金，加上种粮农民直接补贴和农作物良种补贴资金，用于耕地地力保护；20%的农资综合补贴存量资金，加上种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金，支持粮食适度规模经营。从改革效果来看，调整完善农业“三项补贴”政策方向正确，目标明确，操作简便，效果显著。
　　“三项补贴”改革顺时应势
　　徐小青认为，农业补贴的改革顺应形势的变化和实际要求，是一件顺理成章的事情。主要原因有两方面：一方面是形势变化的要求。从2004年开始逐渐形成的补贴制度对推动我国农业现代化，保证农业生产能力，保障农民收入起了很大作用。但随着农业农村发展形势发生深刻变化，农业“三项补贴”政策效应递减，所以需要一些调整来适应新形势。今年年初的中央一号文件就明确提出，要深入推进农村改革，增强农村发展内需动力，就要完善重要农产品价格形成机制和完善健全农业农村投入增长机制。此次农业补贴改革实际上就是完善农业农村投入增长机制的措施。
　　另一方面是政策实施的实践需要。徐小青认为，政府对种粮农民的补贴种类很多，比如地力保护补贴、基本农田建设补贴、农业技术补贴等，种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴是其中最主要的补贴项目。每一项补贴的目的性都很强，除了种粮补贴是给种粮农民的直接补贴，其他的都属于生产性补贴。
　　按目的性来说，这三项补贴的发放方法都不一样，但实际上，地方相关部门在发放这三项补贴时都是直接摊在地里发给农户。徐小青举例说：“比如一亩地直接补贴120元，良种补贴20元，农资补贴80元，虽然目的和作用不一样，但发放时是把所有的钱加在一起，补贴的时候一起发放，一亩地一共给农民发220元。”不管是哪种补贴，最后都成为农民的收入补贴，因此政策根据实践需要进行了相应调整，统一了资金审核和发放程序，减少了工作环节，提高了工作效率。
　　让种粮者真正受益还需要协调矛盾
　　在加强耕地地力保护方面，《通知》明确指出，用于耕地地力保护的补贴资金，其补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民；补贴依据可以是二轮承包耕地面积、计税耕地面积、确权耕地面积或粮食种植面积等。
　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田教授在接受中国经济时报记者采访时表示，新政策的这项调整主要是为了回应农业补贴近来年被诟病最多的现象，即许多农民不种地还拿着补贴，真正种地的人反而拿不到补贴。针对这个问题进行调整是一件好事，但事物都有两面性，这样调整也可能会引发一些问题。
　　“原来农民将不种的地租出去可以拿到补贴，现在按照新政策规定，不种地就拿不到补贴，这就使一部分农民可能不愿意将地租出去，进而影响了种粮大户的规模化经营。而且也有可能促使农民以增加地租的方式补偿自己拿不到补贴的损失，这又给真正租地种粮的人增加了负担。”郑风田认为。
　　这些问题的存在也是导致为什么这些年大家对三项补贴的作用有许多争议，相关部门却长时间未作调整的原因。对于这些情况，郑风田认为，这需要政府出手来协调土地所有权拥有者和土地使用者，通过协商双方来解决这些矛盾。
　　公平与效率兼顾有待政策着力平衡
　　在促进粮食适度规模经营方面，《通知》强调，重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜，体现“谁多种粮食，就优先支持谁”的原则。
　　徐小青认为，随着经营主体的变化，土地流转速度加快，我国农业发展处于转型中，适度的规模经营是一种趋势。新政策的调整目的导向性很强，就是支持农民发展适度规模。有了这样的补贴制度，农民就会努力扩大经营规模来争取达到补贴的标准。“这种导向激励机制，我认为是对政策的完善。”徐小青表示。
　　对此，郑风田持有不同看法。他认为，公平和效率是一对矛盾，现在的政策引导效率，把补贴都给种粮大户有鼓励其提高经营效率的益处，但也有一定争议。本来我国耕地资源就紧张，北方居民人均只有9亩地，而南方地区则更少。能做到规模经营的农民可能已经是村中比较富庶的农民，将补贴再给种粮大户等于补给了富人，耕地面积有限的穷人却得不到补贴，更没有资金来扩大经营摆脱穷困。“对于这些问题，希望政府将来能在中国农业的竞争力和维护小农的利益之间做出平衡。”郑风田说。