2016年6月14日      来源：农民日报
 
    阅读提示：在确权颁证工作流程中，测量制图，承上启下，既是入户调查阶段的重点，又是公示审核阶段的基础。但在实际操作过程中，出现了二轮承包面积与实测面积“不等权”现象，也就是实测面积与承包面积不符，有的多，有的少。“不等权”现象成为土地确权颁证工作的拦路虎，这也是江苏省泰兴市在开展承包地确权工作时遇到最棘手的问题。
    在试点过程中，泰兴市本着“尊重历史、照顾现实”的原则，依据《物权法》、《农村土地承包法》和江苏省农村土地承包经营权保护《条例》有关规定，针对不同情况分类处理，妥善解决了“不等权”难题，为推进农村土地承包经营权确权登记颁证探索出一条新路。
    本报记者李文博
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    梳理完善基础资料从试点中摸索出规范
    “早在2011年，泰兴已相继选择部分村和乡镇作为试点，对我们1994年二轮土地承包的情况进行梳理完善，这也给土地确权登记的深入开展探索了一条路径，积累了一定的经验。”江苏泰兴市农工办副主任顾峰介绍。“虽然是以完善基础资料为主，但在过程中我们发现了很多权属不清、面积不明等问题。”
    带着问题思考，工作能够事半功倍。2014年泰兴正式开展土地承包经营权登记颁证工作，通过学习考察、与测绘单位及软件公司对接，针对之前发现的问题，设计完善了基础调查表，征求基层意见，泰兴市理顺出一份政策问答，其中包括三大类46小项政策解读，这为后期的确权登记制定了统一的标准。
    对土地二轮承包基础资料不完善的如何确权登记颁证，土地整理、流转后原有四至界限被打乱的如何确权，集体供养五保户的承包地如何确权，公职人员、现役军人、大学生等人员户口迁出，是否继续列为承包家庭的成员……泰兴针对调查阶段出现的各种问题，编印的政策解读中都给出了明确答案。
    “我们在乡镇遇到的问题，基本上都能对照着政策解答来处理，属于哪个条款哪项政策，能明确指给老百姓看，大家都是一样的标准，这也能让老百姓信服。”黄桥镇经济服务中心主任徐明华说，对于在确权过程中遇到的新问题，镇村可以将问题向上汇报，由泰兴市确权办答复，避免“政出多门”。
    以“五关”把口，使老百姓点头。把好调查关，各类权属信息和地块信息的调查坚持到边到位、到户到人，做到真实反映情况，不得凭主观、凭印象、凭感觉；把好审核关，公示前做到反复审核，确保信息准确无误；把好签字关，入户调查表、承包地块地籍图、承包合同、公示结果归户表、权证发放登记表五个地方要农户签字，做到该签的一个不少，切实防止村组干部替农民作主，代农户签字的现象；把好技术关，对招标测绘公司资质严格把关；把好成果，妥善保管农户的确权资料，归档时承包农户一个不缺，原始资料一份不少。
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    五次公示测量结果在“加余减缺”里找平衡
    “土地确权登记有两个核心，土地归属认定及面积大小认定，只要这两个问题搞清楚，确权就是水到渠成了。”顾峰说。
    1994年农村土地二轮承包时，泰兴市的耕地分为承包地和非承包地，非承包地包括宅基地、蔬菜地、饲料地和晒场地，由于农户之间家庭人口结构、家前屋后面积等方面的差异，出现部分农户承包地划在家前屋后（加余）和“四地”划入大田（减缺）的现象，经过实测，会带来“不等权”的问题。
    双桥村村民丁正东在二轮承包时，承包地面积应该是4.14亩，但因房子东面多了一块菜地0.28亩，所以在实际分配时，承包面积只有3.86亩，但在确权登记颁证工作中，土地承包证上会是4.14亩，并对实际情况进行备注。这是“加余”的典型代表。
    而丁正亚正好相反，属于“补缺”，在二轮承包时，应该分承包地3.64亩，非承包地0.76亩，而实际分配过程中，因为非承包地只拿到0.44亩，所以承包地就变成了3.96亩，但在土地承包证上只有3.64亩，并将实际情况进行备注。
    对于实际测量、信息详细登记的颁证，丁正东是满意的，“不然我早就坐在我们村书记家吃饭去啦！”这是村民对干部解决不好问题时，一般最常用的应对方法。
    在双桥村，有一间专门的办公室存放了土地确权登记资料，18个小组1057户的2863亩承包田的信息全部放在这里，资料上明确记载着每家每户有哪些田块、多大面积、四至范围，还有各家各户在上面的签字。
    徐明华说，确权工作实际上是管长远的一件大事，要做牢做实。黄桥镇已经开展了五次公示，也就意味着不断调整完善了四次，“每次对测量结果公示后，哪家发现问题，反映经过反复核实认证后，会进行新的公示。直到去年底，签字确认工作才基本告一段落。”
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    甄别多方面原因因地制宜中寻出路
    除去“加余减缺”，实际测绘中，还有很多情况能够导致“不等权”现象的发生，泰兴对此都做出了明确规定。
    比如，“打折田”的存在。由于地块距居住地的远近、地力肥瘦等因素，部分地区对承包地采取打折的方法来发包，由于打折的幅度不相同，经过实测，会带来“不等权”的问题；又如，政策性照顾产生的“不等权”，本应由集体经济组织承担的独生子女费，由于收入受限，经集体经济组织成员讨论通过，以多划承包地的办法来解决的现象，在确权时会得到认可，但会在相关农户承包地块信息中予以备注说明。
    而对于占用集体用地造成的“不等权”，因农户之间相互侵占造成的“不等权”，多划田、藏田造成的“不等权”，私自开垦荒地造成的“不等权”均不予确认。
    造成农户之间“不等权”现象有多方面的原因，基层村组从事确权颁证工作的业务人员会进行甄别，在稳定种植现状的前提下，确保农户间承包权的基本平衡，维护好农村社会的稳定。
    正是由于泰兴的“因地制宜”，在合法的前提下，又给老百姓以情理，促进了承包地确权登记工作的推进。目前，泰兴全市16个乡镇（街道），331个行政村（居），土地二轮承包总面积70.8万亩，二轮承包总户数28.7万户，剔除因城镇建设规划、工业园区建设规划等暂缓开展确权登记的村组，应开展确权登记颁证工作的有283个村、5502个组。截至5月底，283个村已全部完成入户调查、数据录入、外业测量指界和内业图解等工作。
    “泰兴市妥善解决的‘不等权’难题，为土地确权颁证探索出了一条新路。”泰兴市委农工办主任赵建东说。