耕地轮作休耕制度试点有力有序推进

今年试点面积达到2400万亩，下一步将推进制度化常态化实施

　　本报讯（记者缪翼 孙眉）2月23日，农业部、财政部联合举行“耕地轮作休耕制度试点”新闻发布会。农业部种植业司司长曾衍德、财政部农业司副巡视员凡科军、农业部财务司副巡视员王晋臣出席发布会并回答记者提问。

　　据了解，2016年国家启动耕地轮作休耕制度试点以来，内涵不断丰富、路径逐步清晰，取得了积极成效。

　　试点有力有序推进，上下联动多方参与态势初步形成

　　曾衍德表示，探索实行耕地轮作休耕制度试点，是党中央、国务院着眼于我国农业发展突出矛盾和国内外粮食市场供求变化作出的战略安排，目的是促进耕地休养生息和农业可持续发展。要通过试点建立耕地轮作休耕的组织方式、技术模式和政策体系，建立有中国特色的耕地轮作休耕制度。耕地轮作休耕制度试点两年来，取得了积极成效。

　　技术模式成熟适用，生态效应初步显现。一个是生产与生态相协调。冷凉区建立了“三三轮作”模式，重金属污染区和生态严重退化地区建立了“控害养地培肥”模式，地下水漏斗区建立了“一季雨养一季休耕”模式。河北省200万亩季节性休耕，年压采地下水3.6亿立方米。另一个是适区与适种相一致。选择豆科、茄科、禾本科等养分利用互补、病虫发生规律不同的作物进行搭配，提高光温水利用效率，减少病虫危害损失。吉林东部山区轮作大豆后，化肥使用量减少30%以上、农药使用量减少50%左右。

　　产业结构趋于优化，经济效应初步显现。主要体现在“三增”：一是作物产量增加。通过作物间的轮作倒茬和季节性休耕，给下茬作物提供了良好的地力基础和充足的生长发育时间，提高了产量、改善了品质。河北小麦冬季休耕后，将一年两熟夏玉米改为晚播春玉米或早夏播玉米，亩产提高10%以上。二是有效供给增加。在轮作休耕带动下，两年全国调减籽粒玉米5000万亩，增加大豆1900多万亩，增加杂粮500多万亩。三是农民收入增加。比如，黑龙江省海伦市轮作种植富硒、高蛋白大豆40多万亩，通过精深加工转化，成为农民增收、财政增税的“金豆子”。

　　管理方式规范有效，监督手段初步建立。种植面积变化“天眼”察，采用卫星遥感技术，对轮作休耕区域进行遥感监测，轮在哪里、休在哪里，轮了多少、休了多少，一扫就知、一目了然。耕地质量变化“地网”测，针对轮作休耕区土壤类型和集中连片情况，按照“大片万亩、小片千亩”的原则，科学布置近800个土壤监测网点，定点跟踪耕地质量和肥力变化，为客观评估轮作休耕成效提供依据。

　　“总的看，耕地轮作休耕制度试点受到农民欢迎，正成为地方政府引领农业绿色发展的重要措施，江苏等一些省份主动作为，自主开展耕地轮作休耕制度试点，上下联动、多方参与的良好态势已初步形成。”曾衍德说。

　　曾衍德特别强调，开展轮作休耕，不是不重视粮食，相反是要巩固提升粮食产能。因为休耕区域都是生态脆弱地区和耕地退化地区，通过轮作休耕使耕地得到休养生息。轮作的区域主要是通过用地养地结合，培肥地力，实现永续发展。更重要的是，在开展耕地轮作休耕制度试点中，坚持轮作为主、休耕为辅，同时坚持休耕不是弃耕，更不能废耕，确保急用时耕地用得上，粮食产得出。

　　要让农民不吃亏，补助政策不断完善并落实到位

　　在谈到如何保证参与耕地轮作休耕制度试点的农民不吃亏、有积极性时，凡科军表示，财政部高度重视耕地的轮作休耕试点工作，安排专项资金支持开展耕地轮作休耕制度试点，并逐步扩大试点规模。2016年，中央财政安排了14.36亿元，试点面积616万亩，2017年安排了25.6亿元，试点面积1200万亩，2018年拟安排约50亿元，试点面积比2017年翻一番，达到2400万亩。

　　凡科军介绍，财政部不断完善轮作休耕补助政策，补助标准实现两个平衡：注重作物间收益平衡，根据不同作物种植收益的变化，合理测算轮作补助标准，让农民改种以后有账算，不吃亏。比如说，在东北冷凉区，按照玉米大豆1∶3的收益平衡点，每亩轮作补助150元。注重区域间收入平衡，综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入等因素，合理测算休耕补助标准，每亩补助500元-800元。同时，补助对象做到两个精准：任务精准落实到户，与每一个试点农户签订3年的轮作休耕协议，明确相关权利、责任和义务，特别是休耕地要做到休而不退、休而不废。补助资金精准发放到户，明确补助对象是实际生产经营者，而不是土地承包者，防止出现争议和纠纷。

　　在回答如何建立符合我国国情、科学合理的耕地轮作休耕制度，确保相关补助政策落实到位时，王晋臣强调，主要从三方面来推动落实：一是完善制度建设。近两年，农业部、财政部探索推进“大专项+任务清单”管理制度，在下放资金使用管理权限的同时，将耕地轮作休耕制度试点作为约束性任务指标和重点绩效考核指标下达到省，要求资金专款专用、补助标准不降低。二是强化监督检查。在切实加强督导检查的同时，注重运用好现代化的监管手段，主要是推动建立“天空地”数字农业管理系统，通过卫星遥感技术对轮作休耕区域进行全方位的监测，实现试点区域的全覆盖，实时跟踪试点地块种植作物的变化情况，掌握轮作区替代作物的种植情况，以及休耕区养地作物的种植情况。三是抓好绩效管理。今年将继续开展第三方评估，同时全面推进政策绩效评价工作，对干得好的省份予以表扬、奖励、扩大试点，对于干得不好的省份，将进行通报批评、约谈、减少试点甚至取消试点资格。对各省的绩效评价情况，还将及时向国务院进行报告。

　　务实创新抓工作，尽快形成制度，加快常态化实施

　　在介绍下一步工作打算时，曾衍德表示，农业部、财政部将认真贯彻落实党的十九大精神，加大力度、狠抓落实，扎实推进耕地轮作休耕制度试点，尽快形成制度，加快常态化实施。重点是从五方面进行完善。

　　制定实施方案。在总结试点经验基础上，已制定了今年的实施方案。主要体现在两点：一是规模上扩大。2018年试点规模比上年翻一番，此后每年按照一定比例增加，加上地方自主开展轮作休耕，力争到2020年轮作休耕面积达到5000万亩以上。二是区域上拓展。轮作在东北四省区的基础上，新增长江流域江苏、江西两省的小麦稻谷低质低效区。休耕在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区的基础上，将新疆塔里木河流域地下水超采区、黑龙江寒地井灌稻地下水超采区纳入试点范围。

　　加快形成制度。今年，要在几个方面取得实实在在的进展：一是加快形成轮作休耕组织方式，重点是探索实行中央统筹、省级负责、县级实施的工作机制。二是加快形成一批可复制、可推广用地养地结合的技术模式。三是加快形成轮作休耕政策框架，根据不同区域、不同作物种植收益变化，科学确定补助标准。四是加快形成轮作休耕监测评价机制，运用遥感等信息化手段，加强对轮作休耕区域的跟踪监测。

　　强化责任落实。督促试点省政府分管领导亲自抓在手上，省、县、乡及试点农户层层落实责任，细化任务、细化要求。试点乡（镇）要与参加试点的农户或新型经营主体签订轮作休耕协议，明确相关权利、责任和义务，保障试点工作依法依规、规范有序开展。

　　精准指导服务。组织专家制定完善分区域、分作物耕地轮作休耕技术意见，指导试点地区农民尽快掌握技术要领，搞好机具改装配套，落实替代作物种子，做到科学轮作、合理休耕。

　　加强督促检查。农业部、财政部会同有关部门对耕地轮作休耕制度试点开展督促检查，重点检查任务落实、资金落实等情况，并进行考核评分。同时，继续开展第三方评估，委托第三方评估机构对试点的经济效益、社会效益、生态效益等方面进行评价。